О реализации Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования»
Д.В. Шинкевич (ИТП «Град»)
Д.В. Шинкевич
25 марта вступил в действие Федеральный закон от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» (ФЗ № 41), который внес ряд корректив в порядок осуществления органами местного самоуправления полномочий в области градостроительной деятельности.
Рассмотрим некоторые проблемные вопросы реализации ФЗ № 41 в практической деятельности органов местного самоуправления, предлагая рекомендации по наиболее целесообразному исполнению положений федерального закона.
Цели и задачи территориального планирования
Как известно, ФЗ № 41 исключил из содержания всех видов документов территориального планирования цели и задачи территориального планирования. Какие последствия влечет за собой такое решение? Значит ли это, что цели и задачи ни при каких обстоятельствах не могут быть включены в документы территориального планирования?
Представляется, что законодатель, руководствуясь установкой на упрощение содержания и процедур подготовки (утверждения) документов территориального планирования, исходил из необходимости исключить обязательность формулирования целей и задач, оставляя решение данного вопроса на усмотрение соответствующих органов власти. Органы местного самоуправления, таким образом, должны самостоятельно решать, включать или нет цели и задачи в состав положений о территориальном планировании. Нет сомнений, что наличие информации о целях и задачах наглядно демонстрирует планы власти по территориальному планированию на перспективу, показывает системность и взаимосвязь мероприятий по размещению объектов на соответствующей территории, делает документ территориального планирования более понятным для населения. Поэтому, на наш взгляд, не стоит отказываться от фиксации целей и задач, а наоборот, нужно стремиться их формулировать в документе территориального планирования максимально четко и конкретно.
Региональные и местные нормативы градостроительного проектированиявания
С принятием ФЗ № 41 в правовом регулировании нормативов градостроительного проектирования (далее – НГП) не произошло существенных изменений. Часть 4 ст. 24 ГрадК РФ была дополнена положением, относящим объекты транспортной инфраструктуры к числу минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Вновь введенной в ст. 24 Кодекса ч. 5.1. предусмотрено размещение проекта региональных НГП на официальном сайте субъекта РФ не менее чем за два месяца до их утверждения. Кроме того, региональные нормативы теперь должны утверждаться с учетом предложений соответствующих ОМСУ.
О приведении в соответствие с новыми нормами утвержденных документов территориального планирования
Согласно ст. 12 ФЗ № 41, если государственный или муниципальный контракт на подготовку документа территориального планирования был заключен до его вступления в силу, то подготовка, согласование и утверждение таких документов осуществляется в порядке, предусмотренном нормами ГрадК РФ в редакции до внесения в него изменений.
В этом случае нет необходимости вносить изменения в действующие контракты на подготовку документов территориального планирования в целях приведения состава и содержания данных документов в соответствие с требованиями ФЗ № 41.
Также в силу прямого указания данного закона не обязательно вносить изменения в уже утвержденные документы территориального планирования в целях приведения их в соответствие с нормами ФЗ № 41. Но в то же время ОМСУ вправе произвести корректировку этих документов. Принимая во внимание норму ФЗ № 41 о том, что документы территориального планирования субъектов РФ и МО не подлежат применению в части, противоречащей документам территориального планирования РФ, часть из которых уже находятся в стадии согласования, а также то обстоятельство, что значительная часть муниципальных документов либо не согласовывалась с Министерством регионального развития РФ, либо была согласована «по умолчанию», то после утверждения федеральных схем многие документы территориального планирования муниципальных образований войдут с ними в противоречие. В таком случае муниципалитетам будет целесообразно обновить утвержденные ранее документы, одновременно приведя их в соответствие с требованиями ФЗ № 41 и с положениями схем территориального планирования РФ.
О планах реализации документов территориального планирования
ФЗ № 41 упразднил планы реализации документов территориального планирования, которые утверждались в течение трех месяцев со дня утверждения документов территориального планирования. Статья 26 ГрадК РФ изложена в новой редакции, ст. 13, 17 и 22 ГрадК РФ о планах реализации схем территориального планирования соответственно РФ, субъектов РФ и муниципальных районов признаны утратившими силу. Следовательно, после вступления ФЗ № 41 в силу, органы власти не вправе размещать заказы на подготовку планов реализации и утверждать их.
В связи с упразднением планов реализации возникает вопрос, как быть с ранее утвержденными и действующими в настоящее время планами реализации? Обязательно ли их отменять? Как представляется, однозначного ответа на данный вопрос не существует. С одной стороны, такие планы реализации можно отменить, формально исполняя требование ФЗ № 41, особенно, если план реализации не нес в себе организационно-финансовой нагрузки и принимался исключительно для формального исполнения законодательства.
С другой стороны, продолжение действия ранее утвержденных планов реализации не может, на наш взгляд, расцениваться как нарушение градостроительного законодательства, т. к. полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по принятию планов и программ своего развития в различных сферах и отраслях социально-экономической жизни никто не отменял . И в случае если система управления территорий субъекта РФ или муниципальным образованием «восприняла» план реализации документа территориального планирования и он играет важную роль в системе социально-экономического и бюджетно-финансового планирования (наряду с долгосрочными целевыми программами, санкционирующими выделение и расходование бюджетных средств на соответствующие цели), то план реализации может работать до истечения срока своего действия.
Что же касается исполнения контрактов на разработку планов реализации, заключенных до вступления в действие ФЗ № 41, либо сразу после вступления в действие ФЗ № 41 и не исполненных в полном объеме, то данные вопросы должны решаться с учетом конкретных обстоятельств в соответствии с гражданским законодательством и ФЗ от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 05.04.2011) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Отмена градостроительных планов для линейных объектов
Со дня вступления ФЗ № 41 в силу, органы местного самоуправления не вправе осуществлять выдачу градостроительных планов земельных участков (далее – ГПЗУ) в качестве самостоятельного документа (ст. 44 ГрадК РФ) для размещения линейных объектов. В этих целях должны подготавливаться проекты планировки и проекты межевания территорий, которые являются основанием для подготовки проектной документации, выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию таких объектов. Очевидно, что в составе проектов межевания, подготовленных для целей размещения линейных объектов, также не должны разрабатываться ГПЗУ. Ведь, исходя из определения красных линий, данного в ст.1 ГрадК РФ, красные линии являются границами земельного участка, на котором располагается линейный объект. Следовательно, проект межевания в качестве границ земельного участка линейного объекта должен повторять красные линии из проекта планировки. Вместе с тем, из содержания ч. 6 ст. 43 ГрадК РФ такой вывод однозначно не вытекает, каких-либо исключений в части подготовки ГПЗУ для линейных объектов в ней не зафиксировано. Решение этого вопроса потребует официальных разъяснений, а также правоприменительной практики.
Подготовку названных проектов планировки и межевания должен осуществлять застройщик в случае нового строительства линейного объекта либо правообладатель такого объекта при капитальном ремонте, реконструкции. Органы местного самоуправления будут готовить документацию по планировке территорий для размещения линейных объектов местного значения. Также они должны рассматривать и утверждать документацию по планировке, представленную хозяйствующими субъектами, планирующими осуществить размещение линейного объекта. В ряде случаев при наличии утвержденной документации по планировке, учитывающей предложения хозяйствующих субъектов по развитию линейных объектов, для получения разрешения на строительство такими субъектами может предоставляться утвержденная ранее органами местного самоуправления документация по планировке. Не следует забывать о норме ФЗ № 41, закрепившей право физических и юридических лиц осуществлять подготовку документации по планировке территории за счет собственных средств.
О подготовке и согласовании документации по планировке территории
Изменения, внесенные в ГрадК РФ ФЗ № 41, конкретизировали полномочия государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления муниципальных районов по подготовке документации по планировке территории на основании документов территориального планирования. Если ранее такая документация могла подготавливаться в отношении всех без исключения объектов капитального строительства соответствующего уровня, то теперь только в случае, если соответствующими документами предусмотрено размещение линейных объектов соответственно федерального, регионального или местного значения (чч. 2-4 ст. 45 ГрадК РФ).
В отношении объектов, не являющихся линейными и размещение которых предусматривается соответствующими документами территориального планирования, упомянутые выше органы вправе подготавливать документацию по планировке территории при наличии согласия органов местного самоуправления поселения, городского округа в зависимости от территории, на которой планируется размещение объекта (ч. 5.1. ст. 45 ГрадК РФ).
Согласно ч. 12.2. ст. 45 ГрадК РФ документация по планировке территории, подготовленная на основании решений уполномоченных государственных и муниципальных органов исполнительной власти, до ее утверждения подлежит согласованию с органами местного самоуправления поселения, городского округа, применительно к территориям которых разрабатывалась такая документация. Таким образом, законодательно закрепляется еще один способ взаимодействия органов публичной власти в градостроительной сфере.
Вместе с тем, порядок такого согласования (его сроки, результат и др. процедурные вопросы) не урегулирован на уровне Кодекса. Норма о согласовании располагается сразу же после нормы, закрепляющей, что органы власти в течение тридцати дней со дня поступления к ним подготовленной документации по планировке территории осуществляют ее проверку на соответствие требованиям, указанным в ч. 10 ст. 45 ГрадК РФ, и по ее результатам принимают решение о направлении документации на утверждение, или о ее отклонении и направлении на доработку. Возникает вопрос о месте процедуры согласования в этом процессе. Вероятнее всего, согласование должно состояться после проверки, а его сроки и результаты должны быть урегулированы нормативными правовыми актами, указанными в чч. 18-20 ст. 45 ГрадК РФ.
О внесении изменений в НПА на региональном и местном уровнях
С принятием ФЗ № 41 органам государственной власти и органам местного самоуправления потребуется откорректировать ряд своих нормативных правовых актов, принятых во исполнение положений ГрадК РФ.
Законодательным органам государственной власти субъектов РФ необходимо подготовить и утвердить законы, которыми утверждаются виды объектов регионального и местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования соответствующего уровня (ст. 1 ГрадК РФ).
В связи с изменением содержания документов территориального планирования регионального и муниципального уровней органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления необходимо будет внести изменения в нормативные правовые акты, устанавливающие состав документов территориального планирования на основании ч. 10 ст. 15 и ч. 2 ст. 18 ГрадК РФ.
Принимая во внимание положения ФЗ № 41 о необязательности приведения в соответствие с ним ранее утвержденных документов территориального планирования, которые подготавливались на основании региональных и муниципальных нормативных правовых актов, определяющих состав документов территориального планирования на основе норм ГрадК РФ до внесения изменений, рекомендуем органам государственной власти и местного самоуправления не отменять правовые акты со «старыми» составами документов территориального планирования, а внести в них изменения, устанавливающие новые составы для вновь разрабатываемых документов территориального планирования после вступления в силу ФЗ № 41 либо при приведении в соответствие с ним ранее утвержденных документов.
Органы государственной власти субъектов РФ должны также обеспечить внесение изменений в свои нормативные правовые акты, определяющие:
а) состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта РФ, документов территориального планирования муниципального образования (ч. 8 ст. 42 ГрадК РФ),
б) порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 19 ст. 45 ГрадК РФ), в целях приведения их в соответствие с изложенными выше изменениями, внесенными ФЗ № 41.
Органам местного самоуправления необходимо будет внести изменения в нормативные правовые акты, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, в целях уточнения субъектного состава участников слушаний и сроков их проведения при:
- внесении изменений в генеральный план поселения, городского округа в отношении части их территории (ч. 3 ст. 28 ГрадК РФ);
- внесении изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны (ч. 14 ст. 31 ГрадК РФ).
В статье затронуты наиболее значимые, но, вероятно, далеко не все вопросы реализации ФЗ № 41. По мере того, как процесс ознакомления с ним практиков градостроительного проектирования и муниципального управления будет набирать обороты, число таких вопросов будет увеличиваться. Самые актуальные и интересные из них мы будем комментировать на страницах нашего журнала.
1 Согласно п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделены полномочиями по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
RSS
Реклама
